Zmiana dyrektywy w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych. Nowe cele w zakresie gospodarowania odpadami

Zgodnie z założeniami przyjętymi przez Komisję Europejską zapewnienie trwałego wzrostu gospodarczego w Unii Europejskiej musi wiązać się z wykorzystaniem w inteligentniejszy i bardziej zrównoważony sposób obecnych zasobów. Gospodarka o obiegu zamkniętym stanowi odejście od linearnego modelu wzrostu gospodarczego, na jakim Unia Europejska polegała w przeszłości, który to oparty był na modelu „weź-wytwórz-wyrzuć”. Wiele zasobów naturalnych ma ograniczony charakter, a zatem konieczne jest zapewnienie ich wykorzystywania w sposób zrównoważony pod względem ekologicznym i gospodarczym. Jak najlepsze wykorzystywanie zasobów leży również w interesie przedsiębiorstw.

W gospodarce o obiegu zamkniętym wartość produktów i materiałów jest utrzymywana jak najdłużej, ilość odpadów ograniczana do minimum, podobnie jak wykorzystanie zasobów, przy czym po osiągnięciu przez dany produkt końca przydatności do użycia zasoby pozostają w obrębie gospodarki, tak by móc je ponownie wykorzystywać i tworzyć dodatkową wartość. Jak wskazuje Komisja Europejska¹, model ten pozwala na stworzenie bezpiecznych miejsc pracy w Europie, wspieranie innowacji, które dają przewagę konkurencyjną, oraz na zapewnienie wysokiego poziomu ochrony ludzi i środowiska, będącego powodem do dumy dla Europy. Może on także zapewnić konsumentom bardziej trwałe i innowacyjne produkty, które umożliwiają oszczędności finansowe i podwyższenie jakości życia.

Działania Komisji w celu ułatwienia przechodzenia na gospodarkę o obiegu zamkniętym zostały przedstawione w specjalnym pakiecie dotyczącym gospodarki o obiegu zamkniętym, który obejmuje m.in. zmianę aktów prawnych regulujących gospodarowanie opakowaniami, kwestię odpadów opakowaniowych, elektrycznych i elektronicznych oraz składowania odpadów. Planowane nowelizacje mają na celu ustanowienie jasnej, ambitnej, długoterminowej strategii postępowania w zakresie intensyfikowania recyklingu i ograniczania ilości składowanych odpadów, a jednocześnie zawierają propozycję konkretnych środków służących eliminowaniu przeszkód stojących na drodze do osiągnięcia poprawy w zakresie gospodarowania odpadami, uwzględniając różne warunki panujące w poszczególnych państwach członkowskich.

Jednym z działań wynikających z opisanej powyżej strategii jest właśnie przyjęcie dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/852 zmieniającej dyrektywę 94/62/WE w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych.

Cele dyrektywy – przesłanki uzasadniające zmiany w obszarze gospodarowania odpadami

Jako przesłanki przemawiające za wprowadzeniem omawianych zmian wskazano ulepszenie gospodarowania odpadami w Unii Europejskiej mające na celu ochronę, zachowanie i poprawę jakości środowiska, ochronę zdrowia ludzkiego, zapewnienie rozważnego, efektywnego i racjonalnego wykorzystywania zasobów naturalnych, propagowanie zasad gospodarki o obiegu zamkniętym, rozszerzenie możliwości wykorzystania energii odnawialnej, zwiększenie efektywności energetycznej, zmniejszenie zależności Unii od importowanych zasobów, zapewnienie nowych możliwości gospodarczych i przyczynianie się do długoterminowej konkurencyjności.

Jak wskazano w dyrektywnie, bardziej efektywne korzystanie z zasobów przyniosłoby także znaczne oszczędności netto dla unijnych przedsiębiorstw, organów publicznych i konsumentów, zmniejszając jednocześnie całkowitą ilość rocznych emisji gazów cieplarnianych.

Zmiana celów określonych w dyrektywie 94/62/WE² w zakresie odzysku i recyklingu opakowań i odpadów opakowaniowych powinna polegać na zwiększeniu celów dotyczących recyklingu odpadów opakowaniowych, aby lepiej odzwierciedlały unijną ambicję przejścia na gospodarkę o obiegu zamkniętym.

Dyrektywa ma również na celu wzmocnienie zapobiegania powstawaniu odpadów, albowiem jest to najbardziej skuteczny sposób na poprawę efektywności wykorzystania zasobów i zmniejszenie oddziaływania odpadów na środowisko.

Państwa członkowskie powinny podjąć odpowiednie środki w celu zachęcenia do zwiększenia udziału opakowań wielokrotnego użytku. Środki te mogą obejmować stosowanie systemów zwrotu kaucji i innych zachęt, takich jak ustalanie celów ilościowych, uwzględnianie ponownego użycia w realizacji celów recyklingu oraz zróżnicowane wkłady finansowe na opakowania wielokrotnego użytku w ramach systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta za opakowania. Państwa członkowskie powinny podjąć również środki zachęcające do stosowania opakowań wielokrotnego użytku i służące ograniczeniu zużycia opakowań nienadających się do recyklingu i nadmiernego opakowania.

Dodatkowo w preambule dyrektywy zwrócono uwagę, że zaśmiecenie występujące zarówno w miastach, na lądzie, w rzekach lub morzach, jak i gdziekolwiek indziej ma bezpośredni i pośredni szkodliwy wpływ na środowisko, dobrostan obywateli i gospodarkę, a koszty jego uprzątnięcia stanowią niepotrzebne obciążenie ekonomiczne dla społeczeństwa. Wiele spośród przedmiotów najczęściej znajdowanych na plażach stanowią odpady opakowaniowe, które mają długoterminowe konsekwencje dla środowiska, a jednocześnie wpływają negatywnie na turystykę i korzystanie z tych obszarów naturalnych przez społeczeństwo. Ponadto obecność odpadów opakowaniowych w środowisku morskim pociąga za sobą odwrócenie hierarchii postępowania z odpadami, w szczególności poprzez unikanie ponownego użycia, recyklingu i innego odzysku.

Jak wskazano, dalsze zwiększenie celów określonych w dyrektywie 94/62/WE dotyczących recyklingu odpadów opakowaniowych przyniosłoby wyraźne korzyści środowiskowe, gospodarcze i społeczne.

Nowe i zmienione definicje w zakresie odpadów i opakowań

Dyrektywa dokonała zmian w definicji opakowania – uchylony został akapit mówiący o badaniu przez Komisję i poddaniu przeglądowi ilustrujących przykładów dotyczących definicji opakowań zawartych w załączniku I do dyrektywy 94/62/WE.

Dyrektywa zmieniła dotychczasową definicję pojęcia „odpady opakowaniowe”– obecnie przez te odpady rozumie się wszelkie opakowania lub materiały opakowaniowe objęte definicją odpadów zawartą w art. 3 dyrektywy 2008/98/WE³ z wyjątkiem pozostałości powstających w procesie produkcji.

Wprowadzone zostały również nowe definicje pojęć: „opakowanie wielokrotnego użytku”, które to oznacza opakowanie przeznaczone, zaprojektowane i wprowadzone do obrotu tak, aby osiągnąć w ramach jednego cyklu życia wielokrotną rotację poprzez powtórne napełnianie lub ponowne użycie do tego samego celu, do którego było pierwotnie przeznaczone, oraz „opakowanie wielomateriałowe”, które oznacza opakowanie składające się z co najmniej dwóch warstw różnych materiałów, które nie mogą być ręcznie oddzielone i tworzą integralną całość składającą się z pojemnika wewnętrznego i obudowy zewnętrznej, którą napełnia się, przechowuje, transportuje i opróżnia w takiej formie.

Uchylone zostały dalsze definicje zawarte w dyrektywie 94/62/WE, w tym m.in. definicje odzysku, wielokrotnego użytku, recyklingu.

Zwiększenie celów wskazanych w dyrektywie 94/62/WE

Najważniejsza ze zmian wprowadzonych dyrektywą odnosi się do podwyższenia celów dotyczących odzysku i recyklingu, określonych w dyrektywie 94/62/WE.Aby zrealizować przyjęte przez Unię Europejską cele w zakresie gospodarowania odpadami, państwa członkowskie zostały zobowiązane do osiągnięcia określonych dyrektywą wielkości docelowych na całym swoim terytorium. Wartości w zakresie recyklingu powinny zostać osiągnięte nie później niż do dnia 31 grudnia 2025 r.

Dyrektywa wprowadziła nowe cele w obszarze gospodarowania wszystkimi opakowaniami – zgodnie z nimi co najmniej 65% wagowo wszystkich odpadów opakowaniowych powinno zostać poddanych recyklingowi.

Wskazane zostały również minimalne wartości docelowe recyklingu w odniesieniu do określonych materiałów zawartych w odpadach opakowaniowych; wartości te wynoszą:

a) 50% wagi dla tworzyw sztucznych,

b) 25% wagi dla drewna,

c) 70% wagi dla metali żelaznych,

d) 50% wagi dla aluminium,

e) 70% wagi dla szkła,

f) 75% wagi dla papieru i tektury.

Do dnia 31 grudnia 2030 r. powyższe wartości mają zostać ponownie podwyższone. Do tej daty co najmniej 70% wagi wszystkich odpadów podlegać ma recyklingowi, zaś wartości docelowe w odniesieniu do określonych materiałów mają wynieść:

a) 55% wagi dla tworzyw sztucznych,

b) 30% wagi dla drewna,

c) 80% wagi dla metali żelaznych,

d) 60% wagi dla aluminium,

e) 75% wagi dla szkła,

f) 85% wagi dla papieru i tektury.

Państwom członkowskim pozostawiono jednak pole do przesunięcia w czasie określonych w dyrektywie celów o maksymalnie o 5 lat, z tym że zostało to uwarunkowane szeregiem przesłanek – m.in. odstępstwo może być ograniczone do maksymalnie 15% na jeden cel lub podzielone na dwa cele, a poziom recyklingu jednego celu nie może zostać ograniczony poniżej 30%.

Zasady obliczania stopnia osiągnięcia celów

W art. 6a wskazane zostały szczegółowe zasady obliczania stopnia osiągnięcia celów, określonych w omówionym powyżej art. 6.

Aby obliczyć, czy cele zostały osiągnięte:

a) państwa członkowskie obliczają masę odpadów opakowaniowych wytworzonych i poddanych recyklingowi w danym roku kalendarzowym; odpady opakowaniowe wytworzone w państwie członkowskim można uznać za równe ilości opakowań wprowadzonych do obrotu w tym samym roku na terytorium tego państwa członkowskiego;

b) masę odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi oblicza się jako masę opakowań, które stały się odpadami i które – po przejściu wszystkich niezbędnych czynności kontrolnych, sortowania i innych czynności wstępnych mających na celu usunięcie materiałów odpadowych nie będących przedmiotem późniejszego ponownego przerobu, oraz zapewnieniu wysokiej jakości recyklingu – wchodzą do procesu recyklingu, w ramach którego materiały odpadowe są faktycznie ponownie przetwarzane na produkty, materiały lub substancje.

Na mocy art. 6a ust. 3 państwa członkowskie zostały zobowiązane do stworzenia skutecznego systemu kontroli jakości i możliwości śledzenia odpadów opakowaniowych, tak aby było możliwe zapewnienie warunków dotyczących możliwości obliczenia masy odpadów opakowaniowych poddanych recyklingowi w danym roku kalendarzowym.

System zwrotu, zbierania i odzysku

Kolejnym rozwiązaniem przyjętym, aby spełnić cele określone w dyrektywie, jest podjęcie przez państwa członkowskie niezbędnych środków w celu zapewnienia, że ustanowiono systemy w celu:

a) zwrotu i/lub zbierania używanych opakowań i/lub odpadów opakowaniowych od konsumenta lub innego użytkownika końcowego lub ze strumienia odpadów w celu przekazania ich do najbardziej odpowiedniego sposobu gospodarowania odpadami;

b) ponownego użytku lub odzysku, w tym recyklingu zebranych opakowań i/lub odpadów opakowaniowych.

W systemach tych mogą uczestniczyć podmioty gospodarcze działające w danych sektorach oraz właściwe władze publiczne. Systemy te mają także zastosowanie do wyrobów przywożonych na niedyskryminacyjnych warunkach, w tym do szczegółowych rozwiązań i wszelkich opłat nakładanych za dostęp do systemu, oraz są tak skonstruowane, aby zgodnie z traktatem uniknąć przeszkód w handlu oraz zakłóceń konkurencji.

Ponadto do dnia 31 grudnia 2024 r. państwa członkowskie zapewnią, aby ustanowiono systemy rozszerzonej odpowiedzialności producenta w odniesieniu do wszelkich opakowań zgodnie z art. 8 i 8a dyrektywy 2008/98/WE. Powyższe środki dotyczące systemu zwrotu, zbierania i odzysku stanowią element polityki obejmującej wszelkie opakowania i odpady opakowaniowe oraz uwzględniają w szczególności wymogi dotyczące ochrony środowiska i zdrowia konsumenta, bezpieczeństwa i higieny, ochrony jakości, autentyczności i właściwości technicznych pakowanych towarów i zastosowanych materiałów, a także ochrony praw własności przemysłowej i handlowej. Państwa członkowskie podejmują środki wspierające wysoką jakość recyklingu odpadów opakowaniowych i spełnianie niezbędnych norm jakości dla odpowiednich sektorów recyklingu. W tym celu zobowiązania państw członkowskich określone w art. 11 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE, dotyczące określenia przez państwa środków w celu promocji przygotowywania do ponownego użycia, zwłaszcza poprzez zachęcanie do tworzenia i wspierania sieci przygotowywania do ponownego użycia i napraw, stosuje się do odpadów opakowaniowych, w tym odpadów powstałych z opakowań wielomateriałowych.

Środki zapobiegawcze podejmowane przez państwa członkowskie

W art. 4 dyrektywy 2008/98/WE wprowadzono zobowiązanie do wdrożenia przez państwa członkowskie innych środków zapobiegawczych, mających na celu zapobieganie powstawaniu odpadów opakowaniowych i zminimalizowanie wpływu opakowań na środowisko. Takie inne środki zapobiegawcze mogą składać się z programów krajowych, zachęt w ramach systemów rozszerzonej odpowiedzialności producenta w celu zminimalizowania wpływu opakowań na środowisko lub podobnych działań podejmowanych, w stosownych przypadkach, w konsultacji z podmiotami gospodarczymi oraz organizacjami konsumentów i organizacjami zajmującymi się ochroną środowiska, mających na celu skupianie i wykorzystywanie licznych inicjatyw w zakresie zapobiegania podejmowanych w państwach członkowskich. Państwa członkowskie wykorzystują instrumenty ekonomiczne i inne środki mające na celu stworzenie zachęt do stosowania hierarchii postępowania z odpadami, takie jak te wskazane w załączniku IVa do dyrektywy 2008/98/WE (lub inne odpowiednie instrumenty i środki).

Regulacje dotyczące ponownego użycia

Dyrektywa wprowadziła nowe rozwiązania dotyczące ponownego użycia. Artykuł 4 dyrektywy 2008/98/WE wprowadził hierarchię postępowania z odpadami, czyli:

a) zapobieganie;

b) przygotowywanie do ponownego użycia;

c) recykling;

d) inne metody odzysku, np. odzysk energii;

e) unieszkodliwianie.

Na mocy zmienionego art. 5 dyrektywy 94/62/WE, w zgodzie z powyższą hierarchią, państwa członkowskie podejmują środki zachęcające do zwiększenia udziału opakowań wielokrotnego użytku wprowadzanych do obrotu oraz systemów ponownego użycia opakowań w sposób przyjazny dla środowiska i zgodny z traktatem, bez uszczerbku dla higieny żywności lub bezpieczeństwa konsumentów.

Takie środki mogą obejmować między innymi:

a) stosowanie systemów zwrotu kaucji,

b) określanie celów jakościowych lub ilościowych,

c) stosowanie zachęt ekonomicznych,

d) ustalanie minimalnej ilości opakowań wielokrotnego użytku wprowadzanych do obrotu każdego roku w każdym strumieniu opakowań.

Na zasadach wskazanych w art. 4 ust. 2 państwa członkowskie mogą podjąć decyzję o zmodyfikowaniu celów określonych w art. 6 ust. 1 lit. f–i dyrektywy 94/62/WE (czyli celów, których wartość została zwiększona na mocy dyrektywy) w danym roku przy uwzględnieniu średniego udziału, w poprzednich trzech latach, opakowań handlowych wielokrotnego użytku wprowadzanych do obrotu po raz pierwszy i ponownie wykorzystywanych w ramach systemu ponownego użycia opakowań. W tym również ustępie wskazany został sposób wyliczenia zmodyfikowanego poziomu obliczenia celów.

Transpozycja dyrektywy – czas na dostosowanie przepisów krajowych

Państwa członkowskie są zobowiązane do wprowadzenia w życie przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych niezbędnych do zapewnienia zgodności z dyrektywą do dnia 5 lipca 2020 r. O transpozycji dyrektywy do porządku krajowego państwa członkowskie są zobowiązane niezwłocznie powiadomić Komisję.

Anna Siwkowska

radca prawny,

Kancelaria SRS Legal, współpracująca z Kancelarią BHR Adwokaci Radomski i Partnerzy Sp. p.