Wstęp

Temu zagadnieniu prawo unijne poświęca regulacje zawarte w dyrektywie 96/71/WE o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług[2], a także w przyjętej niedawno dyrektywie 2014/67/UE[3] w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE, mającej na celu usprawnienie funkcjonowania przepisów pierwszej z wymienionych[1]. Unijne regulacje zostały implementowane do prawa polskiego w ramach Ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług[4]. W przypadku wcześniejszej z dyrektyw była to właściwie reimplementacja, gdyż jej przepisy były już raz wprowadzane do prawa polskiego – poprzez dodanie do Kodeksu pracy art. od 67¹ do 67⁴ – z dniem przystąpienia naszego kraju do Unii Europejskiej[5], a następnie uchylone z dniem wejścia w życie wspomnianej Ustawy o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług, tj. z dniem 18 czerwca 2016 r. Wprowadzenie nowych rozwiązań do prawa polskiego oznaczało m.in. poszerzenie obowiązków Państwowej Inspekcji Pracy odnośnie do działań informacyjnych i kontroli unijnych pracodawców w Polsce oraz ukształtowanie zasady odpowiedzialności solidarnej wykonawców i podwykonawców usługi realizowanej w Polsce.  Znaczenie tych zmian, szeroko komentowanych w prasie codziennej[6] w okresie ich wejścia w życie, z perspektywy przedsiębiorców delegujących pracowników z Polski do państw tzw. „starej Unii” nie jest jednak pierwszoplanowe. Paradoksalnie, ze względu na specyfikę delegowania transgranicznego, większe znaczenie mają one dla podmiotów zagranicznych, kierujących swoich pracowników do Polski, oraz ich zagranicznych pracowników.

Priorytetowe znaczenie regulacji unijnych          

Z perspektywy polskich przedsiębiorców szczególnie ważne są natomiast regulacje prawa unijnego. Każde z państw UE jest zobligowane do wdrożenia obu wymienionych dyrektyw do własnego porządku prawnego, a gros ich regulacji odnosi się do zadań i obowiązków pracodawcy wysyłającego pracowników, w tym takich, których wykonanie będzie się odnosić do warunków w państwie oddelegowania, czyli w warunkach podlegania przepisom tam obowiązujących. Możliwe są pewne różnice odnośnie do wdrożenia unijnych przepisów do wewnętrznych porządków prawnych państw członkowskich, niemniej regulacje te stanowią dla polskich firm ważną wskazówkę, jakich rozwiązań prawnych i ryzyk mogą się spodziewać przy delegowaniu swoich pracowników do świadczenia usług w innym państwie unijnym.

Delegowanie pracowników

Dyrektywa 96/71/WE odnosi się do kierowania pracowników przez przedsiębiorcę z państwa unijnego do innego państwa członkowskiego. Pojęcie „delegowania” w sensie nadanym przez dyrektywę ma znaczenie odmienne od jego utrwalonego znaczenia w języku polskim. Nie oznacza podróży służbowej[7], potocznie określanej mianem „delegacji”, lecz z góry zamierzone, ograniczone czasowo zatrudnienie w innym kraju członkowskim, przy tym nadal u pracodawcy macierzystego działającego w państwie członkowskim, z którego nastąpiło oddelegowanie.

Dyrektywa reguluje[8] trzy, znacznie różniące się od siebie, postaci delegowania:

• Delegowanie polegające na kierowaniu pracowników przez przedsiębiorcę z jednego państwa członkowskiego, na jego rachunek i pod jego kierownictwem, na terytorium drugiego państwa członkowskiego w wykonaniu umowy zawartej między przedsiębiorcą delegującym a odbiorcą jego usług, działającym w innym państwie członkowskim o tyle, o ile istnieje stosunek pracy pomiędzy przedsiębiorstwem delegującym a pracownikiem w ciągu okresu delegowania.
• Delegowanie polegające na kierowaniu pracowników do zakładu albo przedsiębiorstwa należącego do grupy przedsiębiorców na terytorium drugiego państwa członkowskiego o tyle, o ile istnieje stosunek pracy między przedsiębiorstwem delegującym a pracownikiem w ciągu okresu delegowania.
• Delegowanie przez przedsiębiorcę będącego agencją pracy tymczasowej lub agencją wynajmu personelu, polegające na udostępnieniu pracownika przedsiębiorcy prowadzącemu działalność gospodarczą na terytorium drugiego państwa członkowskiego, jeżeli przez cały okres delegowania istnieje stosunek pracy pomiędzy agencją a pracownikiem.

Szczególną uwagę warto poświęcić trzeciej postaci, różniącej się znacznie od dwóch pozostałych. W przypadku usługi udostępnienia personelu, w tym także pracy tymczasowej, oddelegowany pracownik podlega kontroli operacyjnej pracodawcy położonego w państwie członkowskim, do którego został skierowany. Przedsiębiorca delegujący nie sprawuje kierownictwa nad jego pracą i nie jest jej odbiorcą. W rezultacie, trzecia z wyszczególnionych form delegowania jest najbardziej elastyczna i potencjalnie ułatwia przedsiębiorcom z państw tzw. „starej Unii” zastępowanie własnych pracowników tańszymi pracownikami „z importu”, czemu jednak mogą przeciwstawiać się przepisy tych państw, reglamentujące pracę tymczasową i inne formy usługowego udostępniania pracowników.

Gwarancje pracownicze

Przedstawiona specyfika delegowania pracowników, przy uwzględnieniu różnic poziomu rozwoju gospodarczego państw UE, wiąże się z korzyściami po stronie przedsiębiorców oraz delegowanych pracowników. Z perspektywy pierwszej grupy można mówić o redukcji kosztów działalności gospodarczej, a w przypadku drugiej – o wyższych wynagrodzeniach za pracę, aniżeli przeciętnie uzyskiwane na analogicznym stanowisku pracy w państwie macierzystym. Zachodzą jednak określone zagrożenia, głównie o charakterze socjalnym, które mogą dotyczyć samych pracowników delegowanych, jednak przede wszystkim – zastępowanych nimi droższych pracowników lokalnych. W celu przeciwdziałania tym zagrożeniom prawodawca unijny zobowiązał państwa członkowskie do zapewnienia, aby państwa przyjmujące, za pomocą własnych systemów prawnych, gwarantowały oddelegowanym pracownikom adekwatne standardy ochrony do tych, które dotyczą pracowników lokalnych. Standardy te mają z reguły charakter minimalny, czyli dopuszczają odstępstwa, jednak jedynie na korzyść pracownika. Zależnie od państwa członkowskiego, mogą one wynikać zarówno z norm ustawowych, jak i układów zbiorowych oraz orzeczeń arbitrażowych o rozszerzonej skuteczności[9], odnoszących się do obszarów działalności wyszczególnionych w załączniku do dyrektywy 96/71/WE[10]. Chodzi w szczególności o elementy kształtujące treść stosunku pracy i wpływające na jego otoczenie prawne, takie jak:

• maksymalne okresy pracy i minimalne wymagane okresy odpoczynku pracowników,
• minimalny wymiar płatnych urlopów wypoczynkowych,
• minimalne stawki wynagrodzenia za pracę łącznie ze stawkami za pracę w godzinach nadliczbowych,
• obowiązujące standardy prawne w zakresie usług udostępniania personelu, w tym w ramach pracy tymczasowej[11],
• normy w zakresie ochrony zdrowia i BHP,
• zasady ochrony kobiet ciężarnych, matek w połogu oraz dzieci i młodzieży,
• zakaz dyskryminacji, w tym zwłaszcza nakaz równego traktowania kobiet i mężczyzn.

Należy wskazać, że odstępstwa od wynikających z tych elementów standardów na niekorzyść pracownika są dopuszczalne wyjątkowo i dotyczą, co do zasady, wyłącznie krótkich okresów oddelegowania, do tego z wyłączeniem oddelegowania polegającego na udostępnianiu personelu[12].

Przyjęcie minimalnych standardów, jakie winno spełniać zatrudnianie pracowników oddelegowanych, jest tłumaczone przez czynniki oficjalne Unii jako podyktowane względami ochrony pracowników oddelegowanych przed dyskryminacją względem pracowników lokalnych w państwie oddelegowania. Dostrzegając znaczenie tego argumentu, warto odnotować, że nie mniej ważnym czynnikiem zdaje się ochrona lokalnych rynków pracy państw oddelegowania przed spadkiem wynagrodzeń oraz bezrobociem, wiążącymi się ze sprowadzaniem na ich rynki pracy tańszych pracowników z państw tzw. „nowej Unii”. Te zjawiska sprzyjają bowiem spadkowi poparcia dla UE i jej instytucji w państwach „starej UE”, co skutkuje wzrostem poparcia społecznego dla partii i ugrupowań populistycznych i eurosceptycznych.

Koordynacja informacji i zwalczanie nadużyć

W przypadku oddelegowania pracowników w ramach świadczenia usług, szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie wymiany informacji pomiędzy odpowiednimi organami państwa, w którym funkcjonuje podmiot delegujący pracowników, oraz organami państwa oddelegowania. W swojej pierwotnej warstwie, wyznaczonej rudymentarnymi regulacjami dyrektywy 96/71/WE[13], prawo wspólnotowe (unijne) przewidywało jedynie bliżej nieskonkretyzowany obowiązek powołania tzw. biur łącznikowych oraz nakaz nieodpłatnej współpracy odpowiednich organów państw członkowskich, polegającej głównie na wymianie informacji na temat podmiotów uczestniczących w procesie delegowania, co miało służyć zapobieganiu naruszania przepisów prawa. Do państw członkowskich skierowano dosyć ogólny nakaz „przewidzenia współpracy” pomiędzy ich urzędami, polegającej na „udzielaniu informacji na temat wynajmowania przeciwników wraz z informacjami o wyraźnych wykroczeniach lub o domniemanych przypadkach nielegalnej działalności wykraczającej poza granice państwowe”. W ten sposób stworzono jednak ramy systemu współpracy umożliwiającego przeciwdziałanie nadużyciom prawa, zwłaszcza z zakresu prawa pracy, prawa ubezpieczeń społecznych i prawa podatkowego. Kolejne fale poszerzenia Unii Europejskiej w 2004 r. i 2007 r. o państwa charakteryzujące się znacznie niższym poziomem przeciętnych wynagrodzeń pracowniczych, spowodowały renesans instytucji oddelegowania pracowników w ramach świadczenia usług. W rezultacie wzrosła też skala różnorakich nadużyć popełnianych przez niektóre podmioty delegujące, działające na styku systemów prawnych poszczególnych państw członkowskich. Problem ten został dostrzeżony stosunkowo wcześnie, niemniej dopiero po kilkuletnich staraniach, tj. w 2014 r., doszło do uchwalenia przepisów uzupełniających i rozwijających instytucję delegowania pracowników w celu świadczenia usług[14], uwzględniających m.in. potrzebę unormowania i rozwinięcia współpracy pomiędzy organami różnych państw członkowskich, odpowiadającymi za nadzór rynku zatrudnienia. Oprócz tej istotnej zmiany, w nowych przepisach postawiono sobie za cel uporządkowanie, uregulowanie i uściślenie zasad delegowania pracowników w celu świadczenia usług w obrocie transgranicznym w UE w ogólności. Przyjęto rozwiązania zorientowane na przeciwdziałanie fikcyjnemu delegowaniu pracowników, a zatem realizowanemu „w ramach świadczenia usług” przez przedsiębiorców, którzy w praktyce w ogóle nie prowadzili znaczącej działalności usługowej w swoich krajach macierzystych[15]. Dyrektywa wskazała kryteria oceny, czy w przypadku danego pracownika zachodzi zatrudnienie przejściowe, co z natury rzeczy odpowiada istocie delegowania w celu świadczenia usług, a zatem – okoliczności[16], w oparciu o które odpowiednie organy państwa oddelegowania mogą stwierdzić, czy dany pracownik jest faktycznie pracownikiem delegowanym do świadczenia usług stosownie do przepisów dyrektywy 96/71/WE. Dla takiej oceny jest również istotne, czy dane zatrudnienie ma charakter pracowniczy w sensie wynikającym z przepisu art. 2 ust. 2 dyrektywy 96/71/WE, tj. czy osoba zatrudniona odpowiada definicji pracownika obowiązującej w państwie oddelegowania.

W drugiej dyrektywie, rozwijając postanowienia o współpracy między organami państw członkowskich w zakresie informacji, współpracy administracyjnej oraz monitorowania przestrzegania prawa, poświęcono wiele uwagi kwestii egzekwowania przepisów, w tym także karnych, z reguły w postaci grzywien nakładanych w jednym państwie członkowskim (z reguły – państwie oddelegowania) na podmioty z innego państwa członkowskiego. W okresie delegowania pracownika do innego państwa członkowskiego za kontrolę warunków zatrudnienia obowiązujących, zgodnie z brzmieniem dyrektywy 96/71/WE, odpowiadają bowiem co do zasady organy państwa oddelegowania, we współpracy – w stosownych przypadkach – z organami państwa członkowskiego, w którym prowadzi działalność podmiot delegujący. Mogą one prowadzić odpowiednie postępowania i nakładać kary. Aby złagodzić potencjalny niekorzystny wpływ takiego rozwiązania na stosunki między państwami członkowskimi, przyjęto zasadę, że kwota grzywny wyegzekwowanej przez organy państwa współpracującego przypada organowi państwa współpracującego, którym jest w takich przypadkach państwo podmiotu delegującego pracowników[17]. Grzywny i inne sankcje nałożone prawomocnie na usługodawców (przedsiębiorców delegujących) w jednym państwie Unii mogą zatem zostać wyegzekwowane w drugim.

Podsumowanie

Uściślenie i uregulowanie praktyk w zakresie delegowania pracowników w ramach transgranicznego świadczenia usług w Unii Europejskiej w dyrektywie 2014/67/UE to odpowiedź na problemy zaobserwowane w ramach praktycznej realizacji traktatowej zasady swobodnego świadczenia usług na rynku wewnętrznym UE. Poprawiając funkcjonowanie uregulowanego wcześniej delegowania pracowników (dyrektywa 96/71/WE), przepisy te można postrzegać jako kolejny etap ewolucji nie tylko treści, ale także sposobu postrzegania tej swobody unijnej.

dr Bartłomiej Okoń

radca prawny

partner kancelarii Okoń & Bryl Radcowie Prawni,

współpracownik Enterprise Europe Network

DELAB UW

Artykuł pochodzi z[nbsp]Biuletynu Euro Info Styczeń 2017.

[1] Z tego względu dyrektywa 2014/67/UE bywa nazywana „dyrektywą wdrożeniową” do dyrektywy 96/71/WE.

[1] Zastrzec należy, iż uwaga ta odnosi się do usług świadczonych w sposób konwencjonalny. Usługi elektroniczne, w tym zwłaszcza polegające na udostępnianiu treści cyfrowych, podlegają bowiem zupełnie odmiennym innym regułom.

[2] Dyrektywa 96/71/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 16 grudnia 1996 r. dotycząca delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, opublikowana w Dz. Urz. L 18 z dnia 21 stycznia 1997 r.

[3] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zmieniająca rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym ( „rozporządzenie w sprawie IMI” ). Tekst mający znaczenie dla EOG, opubl. w Dz. Urz. UE L 59 z dnia 28 maja 2014 r.

[4] Miejsce publikacji: DzU z 2016 r., poz. 868.

[5] Ustawa z 20.04.2004 r. o zmianie i uchyleniu niektórych ustaw w związku z uzyskaniem przez Rzeczpospolitą Polską członkostwa w Unii Europejskiej, opublikowana w DzU z 2004 r., nr 96, poz. 959.

[6] Por. np. http://www.rp.pl/Kadry/306299961-Delegowanie-pracownikow-po-18-czerwca-2016.html#ap-2 Data dostępu?

[7] Zgodnie z art. 77⁵ Kodeksu pracy, podróż służbowa oznacza wykonywanie, na polecenie pracodawcy, zadania poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem świadczenia pracy.

[8] Por. art. 1 ust. 3 dyrektywy 96/71/WE.

[9] Chodzi o „umowy zbiorowe”, zwłaszcza układy zbiorowe, oraz o rozstrzygnięcia arbitrażowe, obejmujące wszystkie przedsiębiorstwa danego obszaru geograficznego lub branży – por. art. 3 ust. 7 dyrektywy 96/71/WE.

[10] Chodzi o prace związane z budową, naprawą, utrzymaniem, przeróbką lub rozbiórką budowli.

[11] Przy czym w stosunku do pracowników udostępnianych (praca tymczasowa, leasing pracowniczy) państwa członkowskie mają prawo zagwarantować warunki mające zastosowanie do pracowników tymczasowych w państwie oddelegowania – por. art. 3 ust. 9 dyrektywy 96/71/WE.  

[12] Por. art. 3 ust. od 2 do 5 dyrektywy 96/71/WE.

[13] Por. art. 4 dyrektywy 96/71/WE.

[14] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/67/UE z dnia 15 maja 2014 r. w sprawie egzekwowania dyrektywy 96/71/WE dotyczącej delegowania pracowników w ramach świadczenia usług, zmieniająca rozporządzenie (UE) nr 1024/2012 w sprawie współpracy administracyjnej za pośrednictwem systemu wymiany informacji na rynku wewnętrznym („rozporządzenie w sprawie IMI”) – tekst mający znaczenie dla EOG, opubl. w Dz. Urz. UE L 159 z 28 maja 2014 r., s. 11.

[15] Por. art. 4 dyrektywy 2014/67/UE.

[16] Wskazane w art. 4 ust. 3 dyrektywy 2014/67/UE.

[17] Por. art. 19 dyrektywy 2014/67/UE.